Fundamentos constitucionais, judicialização, novos parâmetros do STF e como o cidadão pode efetivar esse direito na prática
1. Introdução: O Direito Que Está na Lei — Mas Nem Sempre na Vida Real
Existe uma contradição dolorosa no coração do sistema de saúde brasileiro. De um lado, temos uma das mais avançadas arquiteturas jurídicas de proteção ao direito à saúde do mundo: uma Constituição que a consagra como direito fundamental, uma lei orgânica que estrutura um sistema universal e gratuito, e décadas de jurisprudência construída para garantir que o Estado cumpra o que prometeu. Do outro lado, temos filas de meses para consultas de especialistas, desabastecimento de medicamentos essenciais, serviços de emergência superlotados e mais de 354 mil novas ações judiciais em saúde pública ajuizadas apenas em 2025, segundo dados do Conselho Nacional de Justiça.
Essa contradição não é acidental. Ela é o sintoma de um problema estrutural que o Direito da Saúde tenta, há décadas, ajudar a resolver: a distância entre o direito formal e o direito real. Entre o que a Constituição promete e o que o cidadão efetivamente encontra quando precisa de cuidado.
Este artigo é um mapa jurídico completo do Direito ao Acesso à Saúde no Brasil. Vou tratar dos fundamentos constitucionais e legais, dos princípios do SUS que estruturam esse acesso, do fenômeno da judicialização — com os novíssimos parâmetros definidos pelo STF nos julgamentos dos Temas 6 e 1.234 em 2024 —, das especificidades da saúde suplementar e dos caminhos práticos disponíveis ao cidadão que precisa fazer valer esse direito. É um tema que me apaixona e me angustia na mesma medida: apaixona pela grandiosidade da promessa constitucional; angustia pela brutalidade da realidade cotidiana.
2. O Fundamento Constitucional: A Saúde Como Direito Fundamental
O artigo 196 da Constituição Federal de 1988 é, possivelmente, o dispositivo jurídico mais acionado nos tribunais brasileiros. Ele estabelece que a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doenças e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
“Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.”
Fonte: Constituição da República Federativa do Brasil, 1988 — Planalto.gov.br
Três palavras nesse artigo merecem atenção especial do operador do Direito e do cidadão comum: universal, igualitário e dever. Universal significa que não há distinção entre ricos e pobres, segurados e não segurados, brasileiros natos e estrangeiros residentes — qualquer pessoa em território nacional tem direito ao acesso à saúde. Igualitário significa que a qualidade e a extensão desse acesso não podem variar conforme a condição social, racial, regional ou econômica do cidadão. E dever significa que o Estado não pode, juridicamente, recusar-se a prestar esse serviço alegando insuficiência orçamentária ou questões de conveniência administrativa.
O artigo 197 complementa esse quadro ao declarar que as ações e serviços de saúde são de relevância pública, cabendo ao Poder Público dispor sobre sua regulamentação, fiscalização e controle. Já o artigo 6º inclui a saúde no rol dos direitos sociais fundamentais, ao lado da educação, do trabalho, da moradia e da alimentação. Isso a coloca no núcleo duro dos direitos que o Estado brasileiro é constitucionalmente obrigado a proteger, promover e respeitar.
3. Os Princípios do SUS: A Estrutura Jurídica do Acesso Universal
O Sistema Único de Saúde foi criado pela Constituição Federal de 1988 e regulamentado pela Lei nº 8.080/1990. Financiado com recursos das três esferas de governo — União, estados e municípios —, o SUS é uma das maiores e mais complexas estruturas de saúde pública do mundo, com cobertura de aproximadamente 150 milhões de brasileiros que dependem exclusivamente dele para seus cuidados de saúde.
O artigo 7º da Lei nº 8.080/1990 enumera os princípios que regem o SUS. Do ponto de vista jurídico, esses princípios têm força normativa: eles orientam a interpretação das regras do sistema, balizam as decisões judiciais e servem como parâmetro para o controle de legalidade dos atos administrativos na área da saúde. Os mais relevantes para o tema do acesso são:
3.1 Universalidade de Acesso
Prevista no artigo 7º, inciso I, a universalidade determina que os serviços de saúde devem ser acessíveis a todas as pessoas, sem qualquer discriminação. É o princípio que proíbe, por exemplo, que um hospital público recuse atendimento de emergência por falta de documentação ou por qualquer outra razão.
3.2 Integralidade da Assistência
O inciso II do mesmo artigo consagra o princípio da integralidade: o cidadão tem direito a um conjunto articulado e contínuo de ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, em todos os níveis de complexidade. Isso significa que o sistema de saúde não pode fragmentar o cuidado — ele deve acompanhar o paciente desde a atenção básica até a alta complexidade, garantindo continuidade terapêutica.
3.3 Equidade
Equidade não é sinônimo de igualdade aritmética. Equidade significa tratar de forma diferenciada quem tem necessidades diferentes. Um paciente com doença rara, que necessita de medicamento de alto custo sem correspondente no elenco padrão do SUS, tem necessidade diferente de um paciente com hipertensão tratável com medicamento genérico disponível em qualquer farmácia popular. O sistema deve ser capaz de reconhecer e responder a essas diferenças.
3.4 Descentralização e Regionalização
O modelo federativo do SUS distribui responsabilidades entre União, estados e municípios, segundo o princípio da descentralização político-administrativa. A definição de quem é responsável por qual nível de atenção — e, portanto, quem deve ser demandado judicialmente em cada caso — é uma das questões mais debatidas do Direito Sanitário brasileiro, como veremos adiante.
4. A Judicialização da Saúde: O Judiciário Como Porta de Acesso
Quando o sistema de saúde falha na entrega do que a Constituição promete, o cidadão bate na porta do Judiciário. É assim que funciona a judicialização da saúde — o fenômeno pelo qual ações judiciais são ajuizadas para compelir o Estado ou operadoras privadas a prestarem assistência à saúde negada pela via administrativa.
Os números revelam a dimensão do problema. Segundo o Diagnóstico da Judicialização da Saúde Pública e Suplementar publicado pelo CNJ em 2025, as ações judiciais em saúde pública somaram 354 mil novos casos apenas no último ano registrado — uma retração de 6% em relação a 2024 (377 mil), mas ainda números que evidenciam uma crise estrutural de acesso. Na saúde suplementar, o crescimento foi ainda mais vertiginoso: de 141 mil ações em 2020 para 304 mil em 2024, expansão de 115% em apenas quatro anos.
“A judicialização como ferramenta para corrigir falhas no acesso à saúde acontece principalmente a partir da década de 1980, com a Constituição Federal de 1988 e a Lei Orgânica da Saúde, que institui o SUS. A complexa relação entre decisões judiciais e gestão da saúde pública pode sobrecarregar recursos e complicar o planejamento de políticas de saúde, criando tensões entre direitos individuais e necessidades coletivas.”
Fonte: CNJ — Diagnóstico da Judicialização da Saúde Pública e Suplementar (2025)
A judicialização da saúde é um fenômeno ambivalente. Por um lado, ela é o principal instrumento de acesso à justiça para cidadãos que não conseguem tratamentos essenciais pela via administrativa — e há inúmeros casos de vidas salvas graças a decisões judiciais que determinaram o fornecimento de medicamentos ou procedimentos negados. Por outro, sua expansão desordenada gera distorções graves: recursos são deslocados de políticas universais para atender demandas individuais, e o perfil socioeconômico dos litigantes tende a ser mais favorecido — quem tem acesso a advogados tem mais chances de judicializar com sucesso.
5. Os Novos Parâmetros do STF: Temas 6 e 1.234 — O Marco de 2024
O ano de 2024 foi divisor de águas na judicialização da saúde no Brasil. O Supremo Tribunal Federal concluiu o julgamento de dois recursos extraordinários com repercussão geral que redefinirão profundamente o cenário das ações judiciais por fornecimento de medicamentos: o RE 566.471 (Tema 6) e o RE 1.366.243 (Tema 1.234).
5.1 Tema 6 — Critérios para Fornecimento Judicial de Medicamentos Fora do SUS
O Tema 6 estabeleceu, como regra geral, que o Judiciário não pode determinar o fornecimento de medicamentos não incorporados ao SUS, independentemente do custo. Essa regra, porém, comporta exceção. A concessão judicial é possível, de forma excepcional e cumulativa, quando preenchidos os seguintes requisitos:
- Negativa prévia de fornecimento na via administrativa, após pedido formal ao ente público competente.
- Ilegalidade do ato de não incorporação pela Conitec (Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS), ausência de pedido de incorporação, ou mora injustificada na apreciação do pedido.
- Impossibilidade de substituição por outro medicamento já constante das listas do SUS ou dos Protocolos Clínicos e Diretrizes Terapêuticas (PCDT).
- Comprovação, à luz da medicina baseada em evidências, da eficácia, acurácia, efetividade e segurança do fármaco, respaldadas por evidências científicas de alto nível — preferencialmente revisões sistemáticas ou ensaios clínicos randomizados.
- Incapacidade financeira do autor para adquirir o medicamento por conta própria.
A tese do STF se fundamentou em três premissas centrais: a escassez de recursos públicos e a necessidade de eficiência das políticas de saúde; a igualdade de acesso — já que decisões judiciais individuais beneficiam poucos em detrimento da maioria que depende do sistema coletivo; e o respeito à expertise técnica dos órgãos especializados como a Conitec.
5.2 Tema 1.234 — Responsabilidade Federativa e Competência Jurisdicional
O Tema 1.234 complementou o Tema 6 ao definir questões de competência e responsabilidade financeira entre os entes federativos. Ele estabeleceu que o STF ampliou a competência da Justiça Federal para julgar ações envolvendo medicamentos não padronizados cujo custo anual seja igual ou superior a 210 salários mínimos, com a União assumindo 100% do custeio nesses casos.
A decisão também criou um mecanismo administrativo prévio obrigatório: antes de ajuizar a ação judicial, o paciente deve comprovar que esgotou a via administrativa, inclusive perante as Câmaras de Resolução de Litígios em Saúde (CRLS), estruturas criadas para resolver extrajudicialmente demandas de acesso à saúde. Esse requisito, criticado por alguns especialistas como uma barreira ao acesso à justiça para populações vulneráveis em regiões remotas, é hoje um filtro processual relevante que o advogado deve observar ao orientar seu cliente.
“O entendimento do Supremo Tribunal Federal apresenta, como regra geral, que a Justiça não pode determinar o fornecimento de medicamentos que não estão incorporados no SUS. Por outro lado, no processo de incorporação de medicamentos no SUS, o Governo Federal garante um ciclo integral de cuidado: o direito a medicamentos com eficácia comprovada é garantido a todos os cidadãos.”
Fonte: Ministério da Saúde — Nota sobre a decisão do STF, outubro de 2024 — gov.br/saude
5.3 As Súmulas Vinculantes 60 e 61
Em outubro de 2024, o STF aprovou as Súmulas Vinculantes 60 e 61, que consolidaram entendimentos já expressos nos julgamentos dos Temas 6 e 1.234. Para o professor Ingo Wolfgang Sarlet, essas súmulas representam um avanço importante para que a judicialização da saúde se torne cada vez mais equilibrada — sem eliminar a intervenção judicial, mas impedindo que ela se converta em uma política de saúde paralela guiada por liminares.
6. A Conitec e o Processo de Incorporação de Tecnologias no SUS
Para compreender plenamente os novos parâmetros jurídicos estabelecidos pelo STF, é essencial entender o papel da Conitec — a Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS. Criada pela Lei nº 12.401/2011 e regulamentada pelo Decreto nº 7.646/2011, a Conitec é o órgão que assessora o Ministério da Saúde na tomada de decisões sobre a incorporação, exclusão ou alteração de medicamentos, produtos, procedimentos e tecnologias no âmbito do SUS.
O processo de avaliação da Conitec segue critérios técnicos rigorosos baseados em medicina baseada em evidências, análise de custo-efetividade, avaliação de impacto orçamentário e, cada vez mais, participação social por meio de consultas públicas. Em 2023 e 2024, foram realizadas 117 chamadas públicas com mais de 16 mil contribuições analisadas — o que demonstra um processo razoavelmente democrático e transparente.
No entanto, há um problema grave que não pode ser ignorado: levantamento publicado pela Folha de S.Paulo em janeiro de 2025 identificou que o SUS não entregava, na prática, ao menos 76 medicamentos e procedimentos já formalmente incorporados à rede pública desde 2018. A lei prevê que a disponibilização deve ocorrer em até 180 dias após a incorporação. A média real é três vezes maior. Isso significa que a falha de acesso não está apenas no que ainda não foi incorporado, mas também no que foi incorporado e ainda assim não chega ao paciente. Juridicamente, esse descumprimento abre espaço para ações judiciais muito mais simples e com maiores chances de êxito.
“O SUS não entrega ao menos 76 medicamentos e procedimentos incorporados à rede pública desde 2018. A média de tempo para disponibilização é três vezes maior do que o prazo legal previsto em lei de 180 dias.”
Fonte: Folha de S.Paulo, janeiro de 2025 — Caderno Equilíbrio e Saúde
7. O Direito de Acesso na Saúde Suplementar: Planos de Saúde e o Rol da ANS
Para os aproximadamente 52,7 milhões de beneficiários de planos de saúde no Brasil — segundo dados da ANS de 2024 —, o direito de acesso à saúde se opera em um universo jurídico distinto do SUS, mas igualmente complexo e litigioso. O mercado de saúde suplementar brasileiro move mais de R$ 350 bilhões por ano e responde por uma parcela significativa do acesso à saúde no país.
O instrumento central de definição das coberturas obrigatórias dos planos de saúde é o Rol de Procedimentos e Eventos em Saúde da ANS (Agência Nacional de Saúde Suplementar). O Rol funciona como o piso da cobertura — o mínimo que qualquer plano de saúde registrado no Brasil deve oferecer a seus beneficiários.
7.1 O Julgamento do STJ e a Natureza do Rol da ANS
Em 2022, o Superior Tribunal de Justiça encerrou uma das disputas jurídicas mais relevantes da saúde suplementar ao julgar o Tema 1.053. O STJ decidiu que o Rol da ANS tem natureza taxativa — ou seja, é uma lista fechada —, mas admite coberturas adicionais por analogia, por princípios, por cláusulas gerais ou por normas abertas do contrato do plano, desde que preenchidos determinados critérios. Isso significa que procedimentos não listados no Rol podem ser exigidos quando houver recomendação médica fundamentada, ausência de tratamento alternativo no Rol, e comprovação de eficácia segundo os padrões da medicina baseada em evidências.
7.2 O STF e a Constitucionalidade da Lei do Rol Taxativo
Em setembro de 2025, o STF julgou constitucional a lei que alterou o marco regulatório do Rol da ANS para reforçar sua natureza taxativa. A decisão, porém, manteve a possibilidade de cobertura extrarol em situações excepcionais — preservando o espaço para que pacientes com necessidades específicas não cobertas pelo Rol possam buscar o Judiciário com chance de êxito.
7.3 Negativas de Cobertura e Carências Abusivas
As violações mais frequentes ao direito de acesso na saúde suplementar são as negativas de cobertura — quando o plano recusa autorizar um procedimento prescrito pelo médico — e as carências abusivas. O artigo 12 da Lei nº 9.656/1998 (Lei dos Planos de Saúde) estabelece os prazos máximos de carência e proíbe carências para urgências e emergências. A recusa de cobertura para casos de emergência é ilegal e pode ser contestada judicialmente com tutela de urgência.
8. O Direito de Acesso a Medicamentos: Da Farmácia Popular ao Componente Especializado
O acesso a medicamentos é, na prática, a dimensão mais judicializada do direito à saúde no Brasil. A estrutura jurídica de fornecimento público de medicamentos no SUS organiza-se em três níveis: a Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (Rename), o Componente Especializado da Assistência Farmacêutica (CEAF) e o Programa Farmácia Popular.
A Rename é a lista de medicamentos básicos disponibilizados gratuitamente em unidades de saúde e farmácias do SUS em todo o território nacional. Ela é atualizada periodicamente com base nas recomendações da Conitec e abrange a maioria das condições clínicas de maior prevalência na população brasileira.
O CEAF é destinado a doenças crônicas de maior complexidade, cujo tratamento exige medicamentos de alto custo. O acesso se dá por meio de laudo médico e dispensação em farmácias de componente especializado das secretarias estaduais de saúde. É nesse nível que se concentram a maior parte das demandas judiciais, especialmente para doenças raras, oncológicas e condições autoimunes graves.
O Programa Farmácia Popular complementa o sistema com a venda subsidiada — e, em muitos casos, gratuita — de medicamentos para hipertensão, diabetes, asma e anticoncepcionais em farmácias privadas credenciadas. É uma política de grande impacto em termos de adesão ao tratamento e redução de hospitalizações evitáveis.
9. Como o Cidadão Pode Efetivar seu Direito de Acesso à Saúde: Guia Prático
Depois de toda a análise jurídica, a pergunta mais importante é: o que você faz quando o sistema falha? Quando o medicamento prescrito pelo médico não está disponível na farmácia do SUS, quando a consulta com o especialista demora oito meses, quando o plano de saúde nega a autorização para um exame necessário? Veja os caminhos disponíveis, em ordem de complexidade crescente:
9.1 Via Administrativa — O Ponto de Partida Obrigatório
Desde os julgamentos do STF nos Temas 6 e 1.234, a prova de esgotamento da via administrativa passou a ser requisito processual para ações sobre medicamentos de alto custo. Na prática, isso significa que o paciente deve: (1) fazer o pedido formal ao gestor de saúde competente, com receita médica e laudo se necessário; (2) aguardar a resposta no prazo previsto em lei; e (3) documentar a negativa ou o silêncio administrativo. Essa documentação é ouro no processo judicial posterior.
9.2 Câmaras de Resolução de Litígios em Saúde (CRLS)
As Câmaras de Resolução de Litígios em Saúde foram criadas para proporcionar uma solução administrativa mais ágil para demandas de acesso antes da judicialização. Em estados onde funcionam adequadamente, as CRLS conseguem resolver em dias o que levaria meses no Judiciário. Verificar se existe uma CRLS no seu município ou estado é um passo importante antes de ingressar com ação judicial.
9.3 Defensoria Pública
Para cidadãos que não têm condições financeiras de contratar advogado, a Defensoria Pública é o caminho. As Defensorias Públicas estaduais e federal têm núcleos especializados em direito à saúde e experiência consolidada em liminares para fornecimento de medicamentos, cirurgias e tratamentos urgentes. O atendimento é gratuito.
9.4 Ação Judicial Individual — Tutela de Urgência
Quando a situação é urgente — risco à vida ou à saúde do paciente — a ação judicial com pedido de tutela de urgência é o instrumento mais eficaz. Decisões liminares podem ser obtidas em 24 a 48 horas, determinando o fornecimento imediato do tratamento pleiteado. Para medicamentos de alto custo fora do elenco do SUS, os requisitos do Tema 6 do STF devem ser observados criteriosamente na petição inicial.
9.5 Ação Civil Pública
Quando o problema não é individual, mas sistêmico — quando um hospital público está sistematicamente recusando atendimentos, ou quando um medicamento incorporado ao SUS não está sendo disponibilizado em determinada região —, a Ação Civil Pública, de competência do Ministério Público, é o instrumento mais poderoso. Uma única ACP pode garantir acesso a dezenas ou centenas de pacientes e forçar mudanças estruturais nas políticas públicas de saúde.
9.6 Reclamação à ANS — Saúde Suplementar
Para usuários de planos de saúde, a reclamação à Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) pode gerar intervenção regulatória rápida. A ANS tem poder de aplicar penalidades às operadoras, determinar ajustes nas práticas de autorização e, em casos graves, intervir na administração da operadora. O prazo de resposta das operadoras a reclamações na ANS é regulado e seu descumprimento gera consequências administrativas.
10. Os Desafios Estruturais do Acesso à Saúde no Brasil
Seria desonesto encerrar este artigo sem reconhecer que o problema do acesso à saúde no Brasil tem raízes que vão muito além do que o Direito, sozinho, pode resolver. A judicialização excessiva é, antes de tudo, um sintoma — o sintoma de um sistema que não consegue, pelos seus próprios mecanismos administrativos, garantir o que a Constituição prometeu.
O subfinanciamento crônico do SUS é um fator central: o Brasil gasta, em saúde pública per capita, significativamente menos do que países com sistemas universais comparáveis. A Emenda Constitucional nº 95/2016, que estabeleceu o teto de gastos públicos, foi amplamente criticada por especialistas em saúde pública por comprometer o financiamento adequado do sistema. O desequilíbrio federativo — com municípios pequenos sem capacidade administrativa e financeira para arcar com demandas complexas — é outro vetor de falha sistêmica.
Na saúde suplementar, a assimetria de informação entre operadoras e beneficiários, a complexidade dos contratos e a prática de negativas protelatórias são problemas estruturais que a regulação da ANS ainda não conseguiu eliminar completamente.
O que me parece certo, depois de anos atuando nessa área, é que a solução para a crise de acesso à saúde no Brasil não virá nem da judicialização irrestrita — que, como o STF corretamente sinalizou, cria distorções e pode comprometer a sustentabilidade do sistema — nem da deferência absoluta às escolhas administrativas do gestor público. Ela virá de um equilíbrio difícil e necessário: mais investimento público, melhor gestão, regulação mais efetiva da saúde suplementar, e um Judiciário criterioso, informado e justo.
11. Considerações Finais: Conhecer os Limites do Direito é Tão Importante Quanto Conhecer o Direito
Ao longo deste artigo, percorremos o fundamento constitucional do direito de acesso à saúde, a estrutura do SUS, o fenômeno da judicialização, os novos parâmetros definidos pelo STF em 2024, as especificidades da saúde suplementar e os caminhos práticos disponíveis ao cidadão. É um universo jurídico vasto e em constante movimento.
Uma das coisas que aprendi — às vezes da forma mais difícil possível, ao lado de clientes em situações desesperadoras — é que conhecer o direito é apenas metade da batalha. A outra metade é entender seus limites e, principalmente, como navegar nos espaços entre o que a lei promete e o que a realidade entrega.
O direito ao acesso à saúde no Brasil é real, é exigível, é constitucional. Mas ele não se efetiva automaticamente. Ele precisa ser ativado — por cidadãos informados, por advogados competentes, por promotores de justiça vigilantes, por defensores públicos dedicados e por juízes que compreendam tanto a urgência do caso individual quanto os impactos coletivos de suas decisões.
Se este artigo ajudou você a entender melhor esse universo — seja como paciente, como familiar, como profissional de saúde ou como operador do Direito —, então cumpriu seu propósito. E se você se encontra em uma situação concreta de negativa de acesso à saúde, lembre-se: você tem direito. E esse direito pode ser exercido.
Referências Bibliográficas e Normativas
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